經(jīng)歷了超10年的投資建設(shè)熱潮后，一路高歌猛進(jìn)的中國(guó)高鐵建設(shè)開始“減油門”。

3月29日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了由國(guó)家發(fā)改委、交通部、國(guó)家鐵路局和中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)鐵集團(tuán))四個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟诽岢?，將嚴(yán)格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域(郊)鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌，同時(shí)對(duì)350公里/時(shí)的高鐵項(xiàng)目明確了建設(shè)門檻。

這是近年來(lái)決策層首次對(duì)高速鐵路建設(shè)提出限制性要求，意味著中國(guó)高速鐵路項(xiàng)目從審批到施工全面收嚴(yán)。

早有端倪

政策風(fēng)變?cè)谌ツ暌熏F(xiàn)端倪。全國(guó)鐵路自2014年起就保持在每年8000億元左右的投資高位，且新建鐵路中一半以上都是高鐵。而2020年兩會(huì)政府工作報(bào)告提出“增加鐵路建設(shè)資本金1000億”，業(yè)內(nèi)曾預(yù)測(cè)2020年鐵路投資將會(huì)超過(guò)8000億，但去年鐵路固定投資最終完成金額為7819億。

到了2021年初，交通運(yùn)輸部、國(guó)鐵集團(tuán)更是一反常態(tài)，均未發(fā)布明確的鐵路投資計(jì)劃金額目標(biāo)。3月18日，交通運(yùn)輸部表示，預(yù)計(jì)未來(lái)15年，平均每個(gè)五年投產(chǎn)鐵路里程為1.8萬(wàn)公里左右，低于現(xiàn)狀水平。

事實(shí)上，中國(guó)高速鐵路的實(shí)際投產(chǎn)建設(shè)已經(jīng)過(guò)度超前，且高速鐵路和普通鐵路不均衡的問(wèn)題尤為突出。

按照“十三五”規(guī)劃以及2016年發(fā)布的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，至2020年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程應(yīng)該達(dá)到15萬(wàn)公里，其中高速鐵路3萬(wàn)公里;2025年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬(wàn)公里，其中高速鐵路3.8萬(wàn)公里。但實(shí)際上，2020年全國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)3.79萬(wàn)公里，提前五年完成了任務(wù)目標(biāo)。但2020年全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程僅達(dá)到14.64萬(wàn)公里，實(shí)際完成額與規(guī)劃目標(biāo)還相差3700公里。

國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，造成高速鐵路超預(yù)期目標(biāo)，而普速鐵路未完成預(yù)期目標(biāo)的原因，是地方普遍熱衷于高速鐵路建設(shè)，而忽視普速鐵路發(fā)展。他說(shuō)，國(guó)家在十四五綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃編制伊始出臺(tái)《意見》，就是要糾正各地對(duì)于鐵路建設(shè)的認(rèn)識(shí)，“避免爭(zhēng)相或變相將鐵路項(xiàng)目納入國(guó)家規(guī)劃”。

“此次出臺(tái)《意見》并不意味著中國(guó)高鐵建設(shè)踩剎車，而只是減油門。”同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，“十三五”期間年均投產(chǎn)鐵路里程為5080公里，即使按照新規(guī)劃計(jì)算，今后的年均投產(chǎn)鐵路里程也有3600公里，雖有速度下降，但規(guī)模和力度仍然很大，“重點(diǎn)是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例”。

債務(wù)焦慮

此次《意見》中多次提及鐵路負(fù)債的問(wèn)題，要求“妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)”。作為中國(guó)鐵路建設(shè)的主體，國(guó)鐵集團(tuán)承擔(dān)了絕大多數(shù)鐵路的投資，也因此負(fù)擔(dān)了巨大的債務(wù)。

截至2020年底，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)14.63萬(wàn)公里，5年間增長(zhǎng)20.9%;高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)3.79萬(wàn)公里，相較2015年末的1.98萬(wàn)公里，相當(dāng)于在“十三五”期間翻了近一番，穩(wěn)居世界第一。

關(guān)鍵問(wèn)題在于，中國(guó)高鐵建設(shè)主要靠債務(wù)融資，迅猛增長(zhǎng)的鐵路里程背后正是巨額債務(wù)。

從2005年到2020年，國(guó)鐵集團(tuán)(原鐵道部)總負(fù)債從4768億元猛增到2020年的5.57萬(wàn)億元。據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，截至2020年第三季度，國(guó)鐵集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)65.88%，比其他央企高出1.5個(gè)百分點(diǎn)，且與其他央企資產(chǎn)負(fù)債率“圓滿完成3年降低2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)”相比，鐵路資產(chǎn)負(fù)債率不降反升。

國(guó)鐵的債務(wù)償付壓力已經(jīng)到來(lái)。2016年至2019年，中國(guó)鐵路建設(shè)債券規(guī)模每年3000億元，其中2000億用來(lái)進(jìn)行鐵路建設(shè)項(xiàng)目和裝備購(gòu)置，其余部分用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。而到了2020年，注冊(cè)的鐵路債券金額為2100億，其中僅700億用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)，有1400億用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國(guó)鐵的這些債券多為5年期，2021年正是2016年后第5年。換言之，自2021年起的“十四五”時(shí)期，國(guó)鐵開始進(jìn)入本息償付高峰期。而眼下，國(guó)鐵集團(tuán)近幾年的凈資產(chǎn)收益率僅為2%左右，盈利能力并不強(qiáng)，鐵路運(yùn)輸收入的現(xiàn)金流尚不足以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，更無(wú)力償債付息。

許多地方政府在高鐵建設(shè)中也背負(fù)了巨額債務(wù)。近些年高鐵建設(shè)從人口密度高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)延伸到人口密度小的中西部地區(qū)，沿線地方政府建設(shè)的積極性高漲，承擔(dān)了建設(shè)債務(wù)的大頭。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)指出，東部地區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、適合建高鐵的通道，國(guó)鐵出資比例高;而中西部地區(qū)人口規(guī)模小、密度低、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、不適合建高鐵的通道，地方政府出資比例高。

這背后隱含的風(fēng)險(xiǎn)是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)高鐵項(xiàng)目導(dǎo)致地方政府債務(wù)高企，同時(shí)高鐵的營(yíng)收及效率低，地方政府將面臨著比國(guó)鐵更高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以地處西南邊陲的廣西為例，截至2020年底，廣西境內(nèi)高鐵運(yùn)營(yíng)里程1792公里，位居全國(guó)第一。

上海交通大學(xué)教授陳欣向《中國(guó)新聞周刊》表示，一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度等無(wú)法支撐高鐵項(xiàng)目，尤其一些中西部地區(qū)的地方債已經(jīng)高企，如果再盲目上馬高鐵項(xiàng)目，會(huì)進(jìn)一步加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此次《意見》提出，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目不得隨意調(diào)整功能定位、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開工建設(shè)。

在投資結(jié)構(gòu)上，《意見》提出，要通過(guò)多種渠道增加鐵路建設(shè)資本金來(lái)源，確保中西部鐵路項(xiàng)目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%。同時(shí)提出鐵路分類分層建設(shè)，干線鐵路由中央與地方共同出資，國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線鐵路及鐵路專用線，以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主。

但國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴在《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也表示，高鐵項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，僅僅以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)衡量高鐵運(yùn)營(yíng)情況，并不能全面反映高鐵項(xiàng)目的收益和成本。“在全面考慮其運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)情況的同時(shí)，也要全面分析項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的其他方面功能和作用”。

效率瓶頸

實(shí)際利用率偏低，是高鐵多年的痛點(diǎn)。

從2008年到2020年，中國(guó)新增鐵路里程數(shù)約為6.6萬(wàn)公里，其中高鐵新增里程數(shù)為3.72萬(wàn)公里。這意味著，近12年的新建鐵路一半以上都是高鐵。但高鐵普遍存在運(yùn)量低、運(yùn)輸效率低、運(yùn)力閑置的問(wèn)題。

運(yùn)營(yíng)成本、人口密度、上座率等因素綜合導(dǎo)致了高鐵的虧損。例如，中西部地區(qū)的鄭西高鐵(鄭州-西安)，運(yùn)營(yíng)兩年上座率不到50%，虧損14億元;武漢城市圈首條城際鐵路武咸城鐵開通4個(gè)多月來(lái)，上座率不足50%;安徽淮北站高鐵平均上座率僅為30.8%，其中開往上海的G7294次列車上座率最低，只有21%。

“高鐵上座率具有地區(qū)不平衡和時(shí)期不平衡的問(wèn)題。”趙堅(jiān)向《中國(guó)新聞周刊》指出，一方面，現(xiàn)在只有京滬、京廣等個(gè)別線路的上座率能達(dá)到80%，其余很多線路甚至連50%都達(dá)不到。另一方面，在熱門節(jié)假日期間部分線路可能上座率接近100%，而淡季可能連40%都達(dá)不到。

運(yùn)輸密度是反映鐵路運(yùn)輸能力利用效率的重要指標(biāo)，即平均每公里鐵路一年完成的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量。趙堅(jiān)指出，當(dāng)一條高鐵線路的運(yùn)輸密度達(dá)到3600萬(wàn)人公里/公里時(shí)，才能剛剛覆蓋運(yùn)營(yíng)成本。中國(guó)高鐵中運(yùn)輸密度最高的京滬高鐵的運(yùn)輸密度為4800萬(wàn)人公里/公里左右，最低的蘭新高鐵僅為230萬(wàn)人公里/公里左右，全國(guó)高鐵的平均運(yùn)輸密度僅1700萬(wàn)人公里/公里左右。

一邊是遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)的高鐵運(yùn)輸密度，一邊是遠(yuǎn)高于普通鐵路的高鐵運(yùn)營(yíng)成本。在電力成本、維修成本、人工成本等構(gòu)成的高鐵運(yùn)營(yíng)成本中，電力的成本最高。目前，時(shí)速350公里動(dòng)車組功率8800千瓦，人均16千瓦;時(shí)速250公里動(dòng)車組功率4800千瓦，人均七八千瓦。這意味著，350公里動(dòng)車組一小時(shí)耗電成本就達(dá)到5000元到9000元之間。

趙堅(jiān)指出，以每天只開行4對(duì)高鐵列車的蘭新高鐵為例，其運(yùn)輸收入甚至不足以支付電費(fèi)，而蘭新高鐵有每天開行160對(duì)以上高鐵列車的能力。

另一方面，大規(guī)模高鐵建設(shè)，導(dǎo)致中國(guó)鐵路的高普鐵比例失調(diào)、貨運(yùn)的市場(chǎng)份額急速下降。

從工程設(shè)計(jì)上看，高鐵的線路軌道比較特殊，并不適合貨運(yùn)列車行駛。若以250-350公里/時(shí)的速度運(yùn)行每列車重達(dá)2萬(wàn)噸的貨運(yùn)列車，既不經(jīng)濟(jì)也不環(huán)保。從運(yùn)輸成本上看，許多貨運(yùn)連普通鐵路的運(yùn)費(fèi)都難以承受，更不可能承擔(dān)更高的高鐵運(yùn)費(fèi)，這也導(dǎo)致大量貨運(yùn)需求被趕向更便宜的公路運(yùn)輸。

“今后的鐵路規(guī)劃急需把客運(yùn)和貨運(yùn)的比例調(diào)整恰當(dāng)。”同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章向《中國(guó)新聞周刊》表示，“現(xiàn)在高鐵載客率達(dá)80%以上的線路寥寥無(wú)幾，而貨運(yùn)能力又不足。要提高利用率，就要想辦法利用高鐵的貨運(yùn)能力。”

孫章指出，鐵路運(yùn)輸貨物一般分為“黑貨”和“白貨”，“黑貨”指煤炭、礦石、石油、鋼鐵等大宗商品，“白貨”指電器、電子設(shè)備等高附加值商品。既往鐵路貨運(yùn)只運(yùn)“黑貨”不運(yùn)“白貨”，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的貨運(yùn)需求。

汪鳴向《中國(guó)新聞周刊》表示，高鐵的運(yùn)力資源十分寶貴，但要推進(jìn)高鐵降本增效，不能“頭痛醫(yī)頭”地僅僅針對(duì)高鐵路網(wǎng)運(yùn)行，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮如何建立可持續(xù)的反哺機(jī)制，比如推進(jìn)高鐵沿線綜合開發(fā)，推進(jìn)高鐵樞紐TOD建設(shè)，利用鐵路富余運(yùn)力開展貨物運(yùn)輸?shù)取?/p>

審批收緊

由于此次《意見》明確將高鐵速度等級(jí)與客流密度掛鉤，對(duì)高鐵項(xiàng)目的審批全面收緊，使得很多預(yù)備開工的高鐵項(xiàng)目面臨變數(shù)。國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴向《中國(guó)新聞周刊》透露，受《意見》影響，一些納入實(shí)施計(jì)劃的項(xiàng)目已處于暫停狀態(tài)，如關(guān)中平原城市群、濟(jì)南都市圈等部分城際鐵路項(xiàng)目已暫停。對(duì)部分地區(qū)迫切上馬的鐵路項(xiàng)目，不排除會(huì)進(jìn)行降速修建的可能性。

按照高速鐵路項(xiàng)目建設(shè)審批的流程規(guī)范，高速鐵路首先要被列入規(guī)劃，然后才能立項(xiàng)、批復(fù)，繼而按照程序開展項(xiàng)目招標(biāo)、開工建設(shè)。然而，在全國(guó)大舉修高鐵的十幾年里，地方高鐵項(xiàng)目擅自開工后被叫停的情況屢屢出現(xiàn)。

2011年，津秦高鐵和膠濟(jì)專線因環(huán)境審批問(wèn)題被叫停;2012年，開工兩年多的黑龍江哈奇城際高鐵因環(huán)評(píng)違法被叫停;2017年，開工近兩年的內(nèi)蒙古包頭高鐵被叫停;2018年初，開工不足半年的湖北荊荊城際鐵路被叫停。

此次《意見》出臺(tái)后，山東、陜西、湖南等地部分高鐵項(xiàng)目的官方表述，也從“已列入中長(zhǎng)期規(guī)劃”，變?yōu)?ldquo;正積極納入中長(zhǎng)期規(guī)劃”。

隨著《意見》出臺(tái)，今后新建高鐵項(xiàng)目也將面臨更嚴(yán)格的審批規(guī)劃。對(duì)于高鐵項(xiàng)目中熱衷采用的時(shí)速350公里的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，《意見》明確提出了三項(xiàng)要求：連接貫通的是省會(huì)城市及特大城市;近期雙向客流密度達(dá)2500萬(wàn)人次/年以上;中長(zhǎng)途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路。

趙堅(jiān)向《中國(guó)新聞周刊》表示，時(shí)速越高，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越高，投資規(guī)模就越龐大。一個(gè)高鐵項(xiàng)目從時(shí)速350公里降到200公里以下，其建設(shè)成本將節(jié)省一半以上。“無(wú)論是兼顧投資成本、經(jīng)濟(jì)效益，還是出行需要，以及城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，確定合理建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都是有必要的”。

汪鳴表示，此次《意見》已明確新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開工建設(shè)。“未能滿足《意見》三項(xiàng)要求的新建項(xiàng)目，近期預(yù)期原則上將難以獲得審批”。

實(shí)際上，鐵路建設(shè)強(qiáng)度在“十三五”后期已經(jīng)開始減弱。從投產(chǎn)里程上看，2016年至2020年5年間，鐵路及高鐵投產(chǎn)里程分別為3281公里、1903公里，3038公里、2182公里，4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年為鐵路及高鐵開通新線最高峰，2020年開始，鐵路及高鐵投產(chǎn)新線開始大幅下降。

同時(shí)，裝備投資上也在逐漸走低。2018年國(guó)鐵集團(tuán)裝備投資達(dá)到歷史最高峰，完成了1600億元左右，其中400億元左右為維修投資，1200億元為新購(gòu)?fù)顿Y。2019年起，裝備投資開始下降至1000億元左右，2020年再降至800億元左右。

投產(chǎn)里程和裝備投資還將進(jìn)一步下降。按照國(guó)鐵集團(tuán)最新計(jì)劃，2021年鐵路新開通里程將繼續(xù)下降，鐵路與高鐵投產(chǎn)新線將較2020年再分別減少24.99%和44.83%，其中高鐵開通里程跌入6年來(lái)最低值。同時(shí)，2021年全年機(jī)車車輛裝備總投資規(guī)模在700億元～750億元之間，為近五年最低。

今年2月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”)。《綱要》稱，到2035年，國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)實(shí)體線網(wǎng)總規(guī)模合計(jì)70萬(wàn)公里左右，其中鐵路20萬(wàn)公里左右，包括高速鐵路7萬(wàn)公里。

這意味著，在未來(lái)15年(2021年～2035年)，中國(guó)還將建設(shè)5.37萬(wàn)公里的鐵路，其中高鐵3.21萬(wàn)公里，普速鐵路2.16萬(wàn)公里，平均年增長(zhǎng)高速鐵路2140公里，普速鐵路1440公里。

對(duì)比前13年(2008年～2020年)，中國(guó)高速鐵路、普速鐵路建設(shè)節(jié)奏將明顯放緩，但高速鐵路建設(shè)強(qiáng)度仍將超過(guò)普速鐵路。

汪鳴向《中國(guó)新聞周刊》表示，需要注意，建設(shè)節(jié)奏趨緩并不意味著國(guó)家對(duì)高鐵建設(shè)踩剎車，而是要合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，防止一哄而上、片面追求高標(biāo)準(zhǔn)，避免建設(shè)失序失控和重復(fù)建設(shè)，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資源浪費(fèi)。